Сайт міста Севастополь
http://www.sevastopol.osp-ua.info | Вадим Колесниченко,
адвокат Крымской коллегии адвокатов, заместитель председателя Севастопольского регионального отделения Партии регионов по вопросам идеологии и связям с органами местного самоуправления |
Недавние политические события на юго-востоке Украины, которые некоторые силы окрестили "сепаратизмом", имеют объективные основы, а именно: чрезмерная централизация коррумпированной власти, конфликт межбюджетных отношений центра и территорий, отстраненность местных элит и территориальных громад от реальных властных и контрольных функций в регионах, рост самосознания жителей, желающих принимать участие в распоряжении материальными благами своих территорий, влиять на решения и нести за них личную нравственную и политическую ответственность. У нас много говорят о европейском выборе страны и постоянной демократизации общества. Однако Севастополь - город-герой, известный во всем мире, все еще остается резервацией, где основной источник власти - народ - фактически отрешен от управления. Наш город, "получивший в наследство" архаичную систему административно-территориального деления, при полном отсутствии реальной власти местного самоуправления в ближайшее время может стать одним из центров движения за федерализацию. Это будет вызвано дальнейшим отсутствием Закона Украины "Об особенностях осуществления власти в Севастополе".
В этой связи, думается, что тема круглого стола "Украина: проблемы региональной экономики и административно-территориальной реформы (на примере Севастополя)", проведенного в городе Севастополе 22 декабря 2004 года, была выбрана не случайно. Его организаторы, в отличие от разномастных политических игроков, готовых ради централизованного рычага "сладкой" власти, унифицированного контроля над избирательными кампаниями и роста своего благосостояния, разрушить нашу страну, очень серьезно воспринимают возможность развития индуцированных центробежных процессов распада государства.
Следовательно, вопросы административно-территориальной реформы, децентрализации власти и усиления роли регионов, перераспределения властных полномочий в пользу местного самоуправления, предоставления территориальным громадам реальной возможности самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, эффективной поддержки малого и среднего бизнеса как источнику политической и экономической стабильности в государстве необходимо решать уже сегодня.
К сожалению, законодатель создал правовую коллизию, при которой невозможно без внесения серьезных изменений в Конституцию Украины выполнить требования ее ст.ст. 118, 140 и принять закон об особенностях осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в г. Севастополь, который бы не противоречил Основному Закону и действующему законодательству. А принятие формального, ущербного закона о Севастополе только углубит имеющиеся противоречия и усилит центробежные политические силы. Поэтому правящая политическая элита и государственная власть должны незамедлительно не только декларировать, но и предпринимать реальные шаги для взвешенного разрешения этой перезревшей проблемы.
Учитывая вышеизложенное по исследуемому вопросу, концепцию (либо подходы) его решения можно рассматривать как пилотный проект для дальнейшего внедрения в Украине. Самый простой и легко реализуемый сценарий - перераспределение полномочий между различными субъектами отношений. Но это ошибочный путь, т. к. он не решает главного вопроса - справедливой материальной обеспеченности власти и ее полномочий на разных уровнях. На наш взгляд, краеугольным камнем концепции должно быть научно обоснованное определение базового уровня местного самоуправления. При этом мы не отрицаем унификацию данного уровня по величине территорий и численности населения, проживающего на них. Базовый уровень территориальной громады должен определяться балансом имеющегося ресурсного, материально-технического, кадрового потенциала и адекватной финансовой поддержки государства, позволяющим обеспечивать основные параметры жизнеобеспечения и развития этой громады. Объективное определение такого научно обоснованного соотношения станет основой для реализации права местных громад самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного самоуправления. А с другой стороны, будет реализовано конституционное обязательство государства гарантировать нормальное развитие местного самоуправления. При этом в состав базовой единицы может входить больше одного населенного пункта - например, несколько сел или поселков. Подобное образование ученые уже назвали административно-территориальной единицей (АТЕ). А вот взаимоотношения между населенными пунктами внутри АТЕ, а также с АТЕ более высокого уровня либо аналогичными, можно урегулировать законами через делегирование необходимых полномочий, на основе договоров между этими АТЕ в лице их территориальных громад. Априори мы полагаем, что понятие территориальной громады должно рассматриваться как единый общественно-политический, хозяйственный механизм, который не имеет внутренних центробежных тенденций и охватывает именно АТЕ, а не любой населенный пункт. Реальное обеспечение материальной и иной самодостаточности развития такой территориальной громадыы позволит внедрять истинные демократические ценности самоуправления, а членам громадыы чувствовать себя реальными хозяевами своей АТЕ и своей жизни.
Разработка и внедрение подобной модели для города-героя Севастополя весьма актуально. Например, села и поселки севастопольской зоны не в состоянии решать самостоятельно вопросы содержания социально-культурной сферы, транспорта, здравоохранения, коммуникационных сетей, образования. Радикальные предложения о передаче сел и поселков севастопольской зоны в состав Бахчисарайского района АРК ухудшит положение жителей этих населенных пунктов, ибо г. Бахчисарай не имеет ресурсной и материально технической базы для поддержания их жизнеобеспечения в нормальном состоянии. А безусловный политический кризис, с далеко идущими последствиями, в случае осуществления подобной идеи, не требует дальнейшей разработки данного направления - для серьезных политиков это очевидно. Поэтому, полагаем, что г. Севастополь, в существующих ныне границах, вполне может вписаться в новую административно территориальную реформу как АТЕ - регион Севастополь республиканского уровня либо как городской (муниципальный) округ Севастополь. Возможность подобного территориального образования законодатели уже рассматривали в 1999 г.
Таким образом, вырисовывается трехуровневая модель устройства нашей территории: 1-й уровень - весь Севастополь в существующих границах; 2-й уровень - г. Инкерман, г. Балаклава; 3-й уровень - пос. Кача, Солнечное, села Орлиное, Гончарное и др. - как самостоятельные либо объединенные АТЕ своего уровня, определенные методом экономико-научного расчета. Безусловно, при этом необходимо учитывать имеющиеся ныне этнические, исторические и политические особенности каждого населенного пункта. Кроме того, в маленьких селах, которые составляют АТЕ 3-го уровня, должна функционировать власть органов самоорганизации населения. Четыре района в непосредственной черте города - Балаклавский, Гагаринский, Ленинский, Нахимовский - могут быть отнесены к АТЕ 2-го либо 3-го уровня с некоторыми ограничениями, поскольку они будут не административно-территориальными единицами, а территориальными образованиями с некоторыми административными функциями. Все вопросы распоряжения материально-техническими ресурсами АТЕ, содержания коммуникационных сетей и др. должны решаться между АТЕ различных категорий и органами самоорганизации на основании закона, делегированных полномочий и договоров о сотрудничестве, разработанных на основе предварительного научно-технического обоснования. Например, можно даже предположить финансово-кредитные отношения между АТЕ различных уровней либо объединение их ресурсов для реализации крупных проектов, совладение или управление крупными объектами, сетями и пр. (в истории бывшего СССР имеются положительные примеры подобных проектов - межрайонные потребкооперации и др.).
В части организации власти необходимо определиться с приоритетами. Мы полагаем, что государственная власть, в лице государственных администраций, для осуществления контрольно-надзирательных функций за деятельностью органов самоуправления, а также проведения государственной политики и взаимодействия с ведомствами на местах должна сохраниться только на соответствующих уровнях - в городах с населением не менее 100-200 тыс. человек и областных центрах - но не ниже АТЕ 2-го уровня. В нашем случае госадминистрацию целесообразно сохранить только на 1-м уровне, так как у города-героя Севастополь существует еще и специальная функция - взаимодействие с двумя военно-морским базами ВМС Украины и ЧФ РФ.
Систему представительской и исполнительной власти предлагается формировать по-новому. Выборы руководителей (голов) советов депутатов и формирование исполнительных органов в АТЕ 2-го и 3-го уровней, а также в четырех районах в городской черте (АТЕ 2-го уровня с исключениями) необходимо осуществлять на сессиях - избранными депутатами, которые баллотировались по партийным спискам на территории соответствующей АТЕ. Выборы городского головы АТЕ 1-го уровня следует проводить всеобщим голосованием, а формирование исполнительной власти - депутатами совета АТЕ 1-го уровня. Таким образом, в рамках каждой АТЕ удастся реализовать, в первую очередь, делегированные полномочия. Поэтому государство будет устанавливать финансовые отношения и осуществлять трансфертную политику только с АТЕ в рамках Бюджетного кодекса Украины. Мы полагаем, что в регионе Севастополь села и поселки, входящие в АТЕ 3-й категории, кроме конкретного центра, должны иметь органы самоорганизации населения, функции которых будут ограничиваться собственными полномочиями. При этом, безусловно, законодатель обязан предусмотреть источники финансирования этих органов и обеспечения их полномочий.
На наш взгляд, предложенную модель административно-территориального устройства города-героя Севастополь и схему его управления можно рассматривать не как теоретическое изыскание, а как тезисы реального пилотного проекта, требующего научно-технического обоснования и внедрения в виде практического эксперимента на государственном уровне. Понятно, что его реализация без политической воли законодателя и внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины невозможна.
Выражение "город Севастополь - военно-морская база России" обусловлено историческими корнями, так как город создавался именно как такая база. Менталитет населения, боевые и трудовые традиции города из поколения в поколение формировались в неразрывной связи с базированием, обеспечением и обслуживанием ЧФ Российской Федерации. Семейные, военные, трудовые династии, связанные с ЧФ РФ или работающие на объектах ЧФ, - это не исключение, а повсеместное явление. Севастопольцы там получают более высокую зарплату, а службы обеспечения, военные и гражданские заказы на заводах ЧФ РФ серьезно (до 30%) увеличивают поступления в местный бюджет, гарантируют занятость населения. В этой связи местное население и, надеемся, мудрые государственные мужи, облеченные властью, не рассматривают и не обсуждают возможность прекращения базирования Черноморского флота России по истечении 25 лет срока аренды наших территорий. Строительство главной базы ЧФ РФ в г. Новороссийске - это утопия, так как потерю географического и метео-климатического положения базы в Севастополе нельзя компенсировать никакими деньгами. Поэтому ее уход с нашей территории возможен только по добровольной инициативе российской стороны, которая может возникнуть лишь при кардинальном изменении ее военной доктрины.
Местная элита и севастопольцы, кроме указанных и прочих аспектов, рассматривают базирование ЧФ РФ как существенный источник формирования местного бюджета. А вот реально существующий конфликт интересов, разгорающийся при распределении арендных платежей в размере $180 млн. ежегодно, находится в Киеве. Ведь межгосударственные платежи за использование (выведение из оборота и невозможности их эксплуатировать с целью получении прибыли в интересах местного населения) земель и водных ресурсов севастопольской территориальной громадыы поступают в госбюджет Украины, а г. Севастополю направляют оттуда крохотные подачки в виде субвенций ($3-4 млн.!), которые из года в год изменяются по воле чиновников. Разумные компромиссы в этом вопросе позволили бы существенно стабилизировать экономическую и политическую ситуацию в городе. А Севастополь получил бы реальную возможность и рычаги для повышения эффективности договорных отношений во взаимодействии с ЧФ РФ, а также для интенсификации использования российскими военными земельных и водных ресурсов громадыы.
Высшие чиновники Украины ошибаются, когда "подталкивают" Севастополь к межрегиональным контактам с Москвой в вопросах получения прямых инвестиций в развитие инфрастуктуры города в объемах, пропорциональных присутствию производственных мощностей, военнослужащих и наемной рабочей силы, обслуживающих ЧФ РФ. Для Севастополя и его населения это положительный момент - появляются дополнительные средства. А вот для государства Украина - грубая ошибка. Наиболее правильный путь - получение платежей в центральный бюджет и транзитный трансферт справедливой, расчетной суммы в бюджет Севастополя. В этом должна состоять реальная долгосрочная государственная политика, направленная на стабилизацию ситуации, устранение различных спекуляций и коррупции в высших эшелонах нашей власти. Если отбросить в сторону политические и этические условности, то пока и, вероятно, надолго наличие ЧФ РФ в Севастополе можно считать очень удачным инвестиционным проектом в ряду прочих перспективных направлений развития региона.
Мы глубоко убеждены в том, что стратегической задачей государства обязано стать осуществление в Украине программы формирования и воспитания среднего класса, который должен занимать до 40% населения страны. Эти люди будут гарантией неизменности демократических преобразований и дальнейшего эффективного пути развития страны. Но парадокс заключается в том, что существующая система власти, в том числе и нынешнее административно-территориальное устройство Украины, повсеместно блокирует развитие семейного и малого бизнеса, который является источником возникновения среднего класса.
Мы уже рассматривали вопрос об определении базового уровня местного самоуправления. Именно здесь следует искать "золотое сечение", ибо, как доказали исследователи, рентабельное функционирование малого бизнеса начинается в том случае, если зона обслуживания превышает 3-3,5 тыс. жителей, являющихся потенциальными потребителями продуктов деятельности данного бизнеса. Чрезмерное укрупнение приведет к уничтожению малого бизнеса, т. к. он не выдержит конкуренции крупного капитала и его "лоббистских возможностей". Мощные бизнес-политические элиты заинтересованы в укрупнениях и повышении базового уровня местного самоуправления. Но это отодвигает большие массы населения от власти и самоуправления, а значит, и от момента собственной самоидентификации как граждан независимого государства, имеющих реальные рычаги управления его экономикой и власть. В идеале, неумеренные аппетиты крупного капитала и его лоббистов необходимо жестко ограничивать на законодательном уровне, применяя более эффективные антимонопольные законы с целью децентрализации капитала и производительных сил.
Очевидно, что без решения указанных системных проблем всякие рассуждения о содействии и поддержке развития семейного и малого бизнеса как в г. Севастополе, так и Украине в целом будут происходить на уровне политических деклараций и мелких декоративных корректировок. Более того, мы полагаем, что семейный и малый бизнес развивается в Украине не благодаря государственной поддержке, а вопреки ей. Все имеющиеся достижения в данной области получены на основе энтузиазма, патриотизма и природной смекалки наших граждан. А существующие государственные программы, различные комитеты и прочее, призванное "улучшать", "углублять", "развивать" и "содействовать" развитию этого сектора экономики, удовлетворяют, прежде всего, амбиции "политиков-прилипал". Мы убеждены в том, что существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления, которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции и обеспечивают эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление во имя и во благо всей громады, - это главный ключ к общему успеху.
Итогом наших рассуждений может стать парадоксальный, простой и одновременно сложный вывод: новая украинская власть (центральная и местная) абсолютно не имеет времени на "раскачку". Накопившийся ворох проблем, часть из которых мы обсудили, доказывает, что в обществе, государстве и экономике, на наш взгляд, назревает системный кризис. Без немедленной консолидации общества, всех политических сил и научной элиты для его разрешения и выработки общенациональной программы поэтапного развития Украины наше государство потеряет свой исторический шанс, а новая элита станет обузой на шее общества.