|
|
 |
|
|
| |
Севастополь - база двух флотов. Проблемы и пути законодательного урегулирования статуса
|
|
| |
 | Сергей Кулик,
руководитель Центра содействия изучению геополитических проблем и евроатлантического сотрудничества Черноморского региона "Номос" (г. Севастополь) |
Город Севастополь на протяжении двух веков формировался как военно-морская база и являлся городом особого подчинения. Созданный в 1783 г. для развития военно-морских сил на юге России, Севастополь в 1804 г. был объявлен главным портом Черноморского флота. В 1873 г. Государственный совет России выделил Севастополь из пределов Таврической губернии с подчинением правительственным административным учреждениям. В 1890 г. город был объявлен главной базой Черноморского флота и военно-морской крепостью. В 1943 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР Севастополь впервые выделяется в самостоятельный административно-хозяйственный центр со своим особым бюджетом и относится к категории городов республиканского подчинения. С 1954 г. Севастополь - город республиканского подчинения в Украинской ССР. В связи с воссозданием, путем референдума, Крымской АССР в составе Украинской ССР проводился городской референдум, на котором 93,8% жителей высказались за сохранение существующего статуса Севастополя как города республиканского подчинения в Украинской ССР.
В апреле 1991 года 7 сессия 21 созыва Севастопольского городского совета народных депутатов приняла решение "Об обращении с законодательной инициативой к Верховному Совету Украинской ССР о принятии Закона Украинской ССР "О Севастополе - городе республиканского подчинения". Решением, в частности, поручалось народным депутатам от Севастополя Ванееву Г.И., Кондрякову О.Н., Ступникову Ю.И. "…обеспечить контроль за рассмотрением Верховной Радой Украинской ССР проекта Закона Украинской ССР "О Севастополе - городе республиканского подчинения".
Из Концептуального обоснования проекта Закона Украинской ССР "О Севастополе - городе республиканского подчинения", подписанного председателем Севастопольского городского совета народных депутатов И. Ермаковым, видно, что основная причина инициативы городского совета - экономическая. Исторически сложилось так, что инфраструктура города в значительной мере развивалась в интересах обороны, около половины объема производства (45%) производилось на предприятиях оборонной отрасли. Конверсия не внесла существенных изменений в структуру экономики города. Отчисляемый этими предприятиями размер платежей от прибыли (13%) в городской бюджет не окупал затрат на содержание и развитие жилого фонда, транспорта и дорог, здравоохранения, народного образования и прочих затрат на социальную сферу.
Товары народного потребления составляли около 36% от общего объема промышленного производства и не перекрывали потребности города в стоимостном выражении и ассортименте.
Численность жителей города составляла свыше 400 тыс. человек. Менее половины из них были заняты в сфере материального производства. Значительную часть составляли военнослужащие и пенсионеры, в том числе пенсионеры Министерства обороны СССР. Такой дисбаланс являлся сдерживающим фактором в обеспечении жизнедеятельности города. В Севастополе сложилось тяжелое положение с жильем, водообеспечением, экологией, значительных затрат требовало развитие, реконструкция и содержание коммунального хозяйства. В условиях закрытого города, каким был в то время Севастополь, и перехода на рыночные отношения собственные источники финансирования на эти цели были крайне ограничены. Более половины доходной части городского бюджета составляли дотации из республиканского бюджета.
Поэтому в п. 1 Обоснования указывалось, что "Исторически сложившаяся инфраструктура города, сориентированная на выполнение оборонных функций, отсутствие необходимых собственных источников формирования бюджета, демографический состав населения предполагают сохранение существующего ныне статуса Севастополя как города республиканского подчинения".
Последующие события (споры о принадлежности Крыма и Севастополя, раздел Черноморского флота, снятие статуса закрытого города) не только не позволили принять предложенный законопроект, но и перевели эту проблему из экономической плоскости в политическую.
А с принятием 28 июня 1996 года Конституции Украины, которая:
- статьей 133 отнесла город Севастополь к базовым административно-территориальным единицам Украины (наряду с Автономной Республикой Крым, 24 областями и городом Киевом) и предоставила ему специальный статус, который должен быть определен отдельным законом,
- статьями 118 и 140 определила, что особенности осуществления исполнительной власти (которая в отличие от других городов Украины, в Севастополе возложена на городскую государственную администрацию) и местного самоуправления должны быть определены отдельными законами Украины, город Севастополь был практически выведен за рамки действующего в Украине законодательства, регулирующего отношения в сферах:
- организации деятельности органов исполнительной власти,
- организации деятельности органов местного самоуправления,
- правового режима собственности,
- использования природных ресурсов на территории города, в том числе участков сухопутной территории города и земель водного фонда, так как вышеперечисленными статьями Конституции Украины в городе предусматривалось введение отличного от общепринятого в Украине порядка осуществления власти.
Все эти годы, с учетом изменений, которые происходили в политической сфере, законодательной и нормативной базе, делались неоднократные попытки законодательно определить правовой статус города. Практически это проявилось в разработке и внесении на рассмотрение Верховной Рады Украины более 20 проектов Закона Украины "О статусе города-героя Севастополя". Однако до сегодняшнего дня ни один из них не дошел до рассмотрения во втором чтении в сессионном зале.
Главная причина такого положения дел состоит в том, что авторы практически всех законопроектов пытались механически объединить положения Законов Украины "О местном самоуправлении" и "О местных государственных администрациях", не учитывая при этом исторические, административно-территориальные и иные особенности города.
Нелишне напомнить, что Севастополь - это не просто город, а регион, занимающий площадь более 1000 кв. км. Его административно-территориальное устройство характеризуется наличием четырех районов (два из них - Гагаринский и Ленинский - сугубо городские, в состав Балаклавского и Нахимовского входят и другие населенные пункты), трех (фактически!) городов - Севастополя, Инкермана и не имеющего пока официального статуса города Балаклавы, поселком городского типа Кача и 32 сельскими населенными пунктами.
Местное самоуправление представлено Севастопольским городским советом, Инкерманским городским советом, четырьмя районными советами, поселковым и четырьмя сельскими советами. При этом депутатов городского совета избирает все население региона, которые из своего состава избирают председателя.
Для того чтобы понять, в чем же заключается специальный статус Севастополя и почему необходимо принятие соответствующего закона, следует рассмотреть такой вопрос, как функциональное предназначение города.
В зависимости от функционального предназначения города, в соответствии с градостроительной наукой, делятся на соответствующие функциональные группы. К какой же группе отнести Севастополь? В связи с тем, что в последнее время на различных форумах, в прессе звучат такие характеристики города, как "…большой промышленный, транспортный центр, центр международного туризма и рекреации" и т.п., соотнесем город с каждой из этих групп.
- Столичные города. - Севастополь таковым не является.
- Многофункциональные города. - Не является.
- Многоотраслевые промышленные центры. Для них определяющий показатель - не менее 40% населения, работающего в промышленном производстве. В Севастополе, по данным городского управления статистики, только 13,8% граждан занято в промышленности.
- Одноотраслевые промышленные центры. Основной показатель - на одном из предприятий должно быть занято не менее 80% работающих. Таковым Севастополь не является.
- Транспортные города. Основной показатель - более половины работающего населения должно трудиться на транспорте. В Севастополе - 9,8%.
- Города-спутники. - Таковым не является.
- Курортно-оздоровительные города. Этот статус они получают при условии, что обслуживанием отдыхающих занято более 40% работающих. В Севастополе данная категория составляет чуть более 1%.
- Специализированные научно-экспериментальные города. - Таковым не является.
- Сельскохозяйственные города. - Таковым не является.
- Города - военные центры.
Как видно из представленной классификации, Севастополю более всего подходит определение город - военный центр. Причем, с очень большими особенностями. На территории города размещены, во-первых, главная база ВМС ВС Украины и, во-вторых, основная база ЧФ РФ со статусом иностранного военного формирования на территории Украины. И это, пожалуй, единственный случай в мировой практике, когда военная база иностранного государства размещена не компактно, а разбросана по территории всего города (региона).
Таким образом, можно утверждать, что специальный статус города, в первую очередь, определяется наличием в нем иностранных воинских формирований и граждан иностранного государства. В этих условиях невозможно организовать классическую модель местного самоуправления, а поэтому оно должно иметь определенные ограничения и выполнять лишь функцию самостоятельного решения вопросов местного значения.
Исходя из того, что в Севастополе, в соответствии со ст. 118 Конституции Украины, исполнительную власть осуществляют местные государственные администрации, руководителем города должен быть председатель городской государственной администрации, назначаемый Президентом Украины, а не выборный городской голова.
При этом необходимо учитывать то, что наличие в городе двух исполнительных органов, один из которых будет возглавлять избранный территориальной громадой городской голова, а другой - назначаемый Президентом Украины председатель городской государственной администрации, приведет к существованию в городе двух параллельных структур исполнительной власти с функциями и полномочиями, которые дублируются и пересекаются. Создавать такую ситуацию, наперед зная о ее конфликтности, нельзя.
Следует отметить, что Закон Украины "О статусе города-героя Севастополя" должен разрешить возникшие проблемные вопросы, связанные с выполнением городом особых функций:
- создание необходимых условий для совместного базирования ВМС ВС Украины и ЧФ Российской Федерации, в т.ч. предоставление на договорных условиях коммунальных, социально-культурных, транспортных и иных услуг соответствующим воинским формированиям и органам управления;
- взаимодействие с командованием ВМС ВС Украины и ЧФ Российской Федерации при разработке и реализации ими мероприятий по выполнению служебных задач и функций на территории города;
- участие в реализации Соглашения между Украиной и Российской Федерацией о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины;
- выполнение, в соответствии с делегированными государством полномочиями, комплекса мероприятий по управлению и координации деятельности, направленной на многоцелевое использование территорий и акваторий, государственного и коммунального имущества воинскими формированиями;
- создание необходимых условий для функционирования государственных структур и иностранных представительств в соответствии с законами Украины и международными договорами, ратифицированными Верховной Радой Украины.
В связи с этим считаем крайне важным для интересов и национальной безопасности государства определить законом специальные полномочия Севастопольской городской государственной администрации, связанные с нахождением на его территории ЧФ РФ, которые бы позволяли:
- контролировать выполнение воинскими формированиями Черноморского флота Российской Федерации требований действующего законодательства Украины при осуществлении деятельности на территории Украины;
- выполнять функции управления и охраны морской акватории Севастопольских бухт, внутренних морских вод, территориального моря, а также гидротехнических, причальных сооружений, которые являются объектами общегосударственной собственности и не подлежат приватизации, расположены на административной территории города Севастополя, входят в состав отдельных предприятий, учреждений и организаций, включая причальные сооружения, временно переданы в пользование Черноморскому флоту Российской Федерации;
- пользоваться правом временного пользования участками морской акватории Севастопольских бухт, а также гидротехническими, причальными сооружениями, которые являются объектами общегосударственной собственности;
- согласовывать маршруты, сроки и характер действий при передвижениях, связанных с деятельностью воинских формирований Черноморского флота Российской Федерации на административной территории города и морской части территории (акватории) Украины вне мест их дислокации и полигонов боевой подготовки;
- подписывать уточненные Приложения № 1 и №2 к межправительственному Соглашению о параметрах раздела Черноморского флота от 28 мая 1997 г. с правом внесения изменений и дополнений к ним;
- подписывать и расторгать договоры аренды земельных участков, которые переданы в аренду Российской Федерации для обслуживания расположенных на них объектов береговой инфраструктуры и закрепленных за Черноморским флотом Российской Федерации части акваторий бухт;
- принимать в свое управление объекты недвижимости, которые находятся в аренде Черноморского флота Российской Федерации, а также в пользовании воинских формирований Украины, которые размещены в административных границах города Севастополя, с правом передачи их на балансовый учет и использование другими предприятиями, учреждениями и организациями, в собственность соответствующих территориальных громад или продавать эти объекты в случае отсутствия необходимости их использования со стороны государственных предприятий, учреждений и организаций;
- осуществлять контроль за трудовыми отношениями граждан Украины, которые работают на предприятиях, учреждениях и организациях Черноморского флота Российской Федерации, дислоцированных на территории города (сегодня на таких объектах работают вольнонаемными более 22 тыс. граждан Украины - жителей Севастополя);
- создавать украинскую часть межведомственных комиссий для решения конкретных проблемных вопросов взаимоотношений с Черноморским флотом Российской Федерации, в том числе и при участии представителей иных регионов Крыма.
Отсутствие четкой правовой базы по осуществлению вышеперечисленных полномочий наносит существенный ущерб государственным интересам в регионе. Какие последствия вызывает ослабление позиций государства можно проиллюстрировать следующими примерами:
- Отсутствие Закона Украины "О статусе города-героя Севастополя", в котором бы определялись административные границы города, с включением в них земель водного фонда, занятых морем, привело к тому, что этими землями в регионе Севастополя фактически распоряжается Черноморский флот Российской Федерации, которому такие полномочия Украиной не предоставлялись. Севастопольская городская государственная администрация в настоящее время не имеет полномочий принимать какие-либо меры по пресечению нарушений суверенных прав Украины в этом вопросе.
- Соглашением о параметрах раздела Черноморского флота 127 причальных сооружений в Севастополе переданы в долгосрочную аренду ЧФ РФ. Однако факт передачи этих причалов юридически не оформлен. Более того, в Украине отсутствует даже техническая документация на эти причалы, информация об их фактическом техническом состоянии и балансовой стоимости. В результате не исключена ситуация, когда после эксплуатации этих причалов Черноморским флотом Российской Федерации, в 2017 г. Украина получит причалы, пришедшие в полную негодность, а их прием будет осуществляться по фактическому состоянию, так как не подписаны двухсторонние документы, фиксирующие современное состояние этих сооружений и порядок контроля со стороны Украины за правильностью их эксплуатации. Кроме того, не определен государственный орган, осуществляющий такой контроль и учет.
В то же время часть причалов, переданных Российской Федерации для обеспечения базирования воинских формирований ЧФ РФ, используется не по целевому назначению - сдается коммерческим структурам для деятельности, не связанной с функционированием флота, чем наносится экономический ущерб Украине.
В Законе Украины "О статусе города-героя Севастополя" отдельной статьей должны регулироваться вопросы материальной компенсации городу за выполнение общегосударственных функций, с учетом того обстоятельства, что в Государственный бюджет нашей страны ежегодно поступает более $90 млн. как компенсация Украине со стороны Российской Федерации за нахождение ЧФ РФ на территории Украины. В частности, следует предусмотреть, что:
- расходы города, связанные с выполнением общегосударственных функций, включаются в Государственный бюджет Украины отдельной строкой;
- расходы на содержание инфраструктуры города, которая используется для обеспечения функционирования подразделений воинских формирований, расположенных на его территории, компенсируются с Государственного бюджета Украины;
- доходы городского бюджета формируются за счет собственных и закрепленных доходов; при этом в городском бюджете целесообразно оставлять 100% сумм всех поступлений от общегосударственных налогов, сборов и обязательных платежей, которые собираются на его территории;
- решения органов государственной власти, которые влекут за собой дополнительные расходы органов местного самоуправления города, обязательно сопровождаются передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов;
- в Государственном бюджете Украины отдельной строкой предусматриваются средства на развитие инфраструктуры города в размере недополученных местным бюджетом поступлений от налога на землю, на которой размещены воинские формирования Черноморского флота Российской Федерации;
- в доходную часть бюджета города с Государственного бюджета Украины засчитываются субвенции и субсидии на покрытие расходов на охрану окружающей среды и компенсацию социальной нагрузки на инфраструктуру города, обусловленных размещением на его территории и акватории объектов Черноморского флота Российской Федерации (эта сумма, рассчитанная по согласованной с Российской Федерацией методике, составит в 2005 г. более 12 млн. грн.).
Исходя из вышесказанного, с учетом специального статуса Севастополя и сложившейся организации исполнительной и представительной власти в городе, отработанной системы их взаимодействия, считаем целесообразным предложить следующие базовые основы Закона Украины "О статусе города-героя Севастополя":
- Исполнительная власть в городе осуществляется городской государственной администрацией (в районах - районными государственными администрациями, в случае их сохранения), полномочия которой по выполнению общегосударственных функций усиливаются делегированием ей части полномочий центральных органов исполнительной власти в вопросах, связанных с повседневной деятельностью ЧФ РФ, управлением государственной собственностью (недвижимость, земля, акватория и т.п.), работой контрольных органов (экологических, морских инспекций и т.п.).
- Система местного самоуправления состоит из:
- территориальной громады,
- городского совета,
- исполнительного аппарата городского совета,
- Инкерманского городского совета,
- районных в городе советов,
- Качинского поселкового и сельских советов,
- Инкерманского городского, поселкового и сельских голов,
- исполнительных комитетов Инкерманского городского, Качинского поселкового и сельских советов,
- органов самоорганизации населения.
Председатель Севастопольского городского совета избирается тайным голосованием из числа его депутатов в пределах срока полномочий.
По мнению автора, срок действия Закона Украины "О статусе города-героя Севастополя" должен ограничиваться 2017 г. и пролонгироваться в случае продления Соглашения о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины.
К оглавлению
[версія для друку] |
|
| |
|
|
|
|
